详解：我国社区居家养老的4种运作模式

文章编辑：万仁涛（厚朴养老咨询服务有限公司联合创始人）

目前社区居家养老模式大致可以分为四种：政府主办、层级联动；政府主导、中介运作；政府资助、机构主办；政府购买、市场运营。以下详解各种模式的运作方式。

模式一：政府主办，层级联动

（1）运作方式

这种模式主要是自上而下由各级政府、街道和社区运用行政强制力进行推动的养老服务模式，主要资金来源于各级财政扶持，部分资金由各级行政组织自筹或来自社会福利事业。

各层级管理人员既在相应的行政机构担任一定的职务，又分别负责社区居家养老服务部门的不同工作，建立区政府、街道办事处、社区居委会三级管理机构，为本辖区内的居家老年人提供多种养老服务。

如大连市沙河口区、柳州市社区、金华市社经济开发区南苑社区等采取此种养老服务模式。

社区居家养老服务站的老人在开展娱乐活动

（2）案例剖析——以青岛市市北区为例

青岛市实行居家养老服务的时间较早，也是全国为数不多的探索城乡居家养老服务一体化的城市之一，截至2012年，青岛市全面实现了居家养老服务，并且制定了《关于加快养老服务业发展的意见》，社区通过整合养老资源、建立服务中心，在中心建立“医疗护理室”“休闲娱乐室”“老年课程室”等平台，为60周岁及以上有生活照料需求的社区居家老年人提供或协助提供家政、助餐、助医、康复辅助、精神慰藉、日间照料、休闲娱乐等“一站式”服务。

青岛市的居家养老服务充分发挥了基层自治组织的作用。居家养老服务离不开社区养老服务，社区养老服务的本质目的是服务于居家养老，是实现居家养老服务的必要条件。

通过对周边生活服务、医疗卫生服务和文化娱乐设施等资源进行整合，建立居家养老服务中心，社区为老年人提供相互交流的平台，从而为老年人提供了更好的居家养老环境。

通过主导居家养老模式，社区对于服务模式的发展规划、管理的科学性和规范性都进行了严格的规定，居家养老服务发展较快。

（3）优缺点解读

优点在于：通过行政手段更容易使养老服务从上到下得到各级领导和主管部门的重视，一贯到底地推动社区居家养老服务的实施，更加快捷、有效地落实各种政策，也更容易得到广大社区居民的理解和信任。

而弊端在于：从办到管均由政府包揽和运作，政企不分、政事不分，可能出现高耗低效、人浮于事的问题，影响服务供给效率；同时不利于调动更多的社会资源和民间力量参与养老服务，难以满足多样化的养老服务需求，可能阻碍社区居家养老服务的发展和普及。

模式二：政府主导、中介运作

（1）运作方式

这种模式是政府本身不直接为社区居民提供服务，而是通过公建民营或资助民间组织实施居家养老服务，主要承担对社区居家养老服务的规划、投资、项目建设、制定运营标准和相关法律法规、检查监督和绩效评估等职责，如宁波市海曙区、兰州市城关区、浙江金华市社区等采取此种养老服务模式。

社区居家养老服务站的老人在读书看报

（2）案例剖析——以宁波市海曙区为例

为应对不断提高的养老需求，宁波市海曙区开始探索社会化的养老方式，主要是将居家养老服务托付给星光敬老协会，通过协会组织提供居家养老服务，服务模式采取“走进去”和“走出来”的方法。

“走进去”主要是通过购买服务、“义工银行”和护理员队伍走进老人家里，为老人提供服务；“走出来”指的是通过各种老年俱乐部、社区或街道的日托中心为老年人提供休闲和护理场所。

除依托星光敬老协会外，海曙区还建立了义工招募服务中心，通过社区招募义工护理员，成立“义工银行”和社区义工队，对护理员进行专业培训，为广大老人提供服务。

海曙区的居家养老服务通过政府扶持，发挥第三方组织和志愿者的作用，是居家养老服务模式一种非常重要的探索。宁波市海曙区的居家养老模式主要依靠社会主体提供居家养老服务资源，主要体现在三个方面：

首先，非营利组织在居家养老模式中发挥着重要作用。海曙区将居家养老公益项目委托给非营利机构——海曙区星光敬老协会，即将社会化居家养老服务中心交于区敬老协会（总会）运作，社区则以敬老协会的名义在服务站开展具体服务。

其次，义工和志愿者队伍在居家养老服务中发挥着不可或缺的作用。海曙区在推行居家养老服务过程中成立了“义工银行”，发动社区居民成为义工志愿者，力所能及地为需要服务的老人提供服务。

最后，社区将福利彩票收入和社会慈善捐赠用于居家养老服务的发展。政府将部分福利彩票收入用于居家养老服务的发展。

（3）优缺点解读

优点在于：充分发挥了政府的宏观调控职能，从根本上实现了政企、政事分离；降低了行政运作成本，能够使政府有限的资源发挥出更大的效益；有利于培育和发展非营利性服务组织和机构，促进居家养老服务的专业化、产业化发展；可以更好地了解不同社区老年人的各种需求变化情况，及时调整并完善服务项目，提高养老服务对象的满意度。

而不足之处在于：中介组织运作初期较难取得社区居民的信任，打开工作局面需要付出更多努力；中介组织发展不足时难以担此重任；政府要职责明确，对中介组织在行政管理和监督上要适度，既不能放任不管又不能干预过多。

模式三：政府资助、机构主办

（1）运作方式

这种模式是采用政府出资和社区筹资，委托或资助专业养老机构在社区承办居家养老服务站点，并在建成后管理和运作，为社区老年人提供居家养老服务的一种专业化连锁运营的模式。这种模式在一些养老机构发展较好、专业化服务水平较高的地方已有运用。

社区老人在体验健康体检

（2）优缺点解读

优点在于：政府委托专业养老机构承办和运作，节约管理、运营成本，也符合社区居家养老服务专业化、规范化的发展方向；专业养老机构连锁管理和运营，不仅能够迅速提高社区为老服务的专业水平，而且为其他社区居家养老服务机构和站点树立了示范和样板，带动整个居家养老服务水平的提升。

不足之处在于：政府委托后容易放任不管、推托责任，专业机构处于缺少政府资助难以支撑、难以为继的状态；机构与社区的管理者之间容易出现一些专业化服务要求的摩擦或矛盾。

模式四：政府购买、市场运营

（1）运作方式

这种模式是政府不再参与建设或资助社区居家养老服务机构和设施，而是由政府全部出资或部分资助，向民间组织或企业购买服务，为特定的服务对象(如三无老人、五保老人、军烈属老人、独居的特困老人和残疾老人等)提供所需要的各种养老服务。如南京市鼓楼区、上海市静安区、金华市兰溪市兰荫社区等采取此种养老服务模式。

社区居家养老服务中心可以配置一些保健设施

（2）案例剖析——以上海市静安区为例

早在20世纪80年代，上海市就开始进行基于政府购买的居家养老服务实践。政府鼓励社区兴办居家养老服务，并且通过政府预算提供资金补贴，设立不同的服务标准，对不同类型的老年人分别提供不同的养老服务。

上海市的市场发育相对成熟，各类社会组织和养老护理机构相对健全，在市场化购买方面具有不可比拟的优势。通过市场购买服务，老人只需要拿很少的钱，就能享受到高水平的服务。

上海市居家养老服务的最大特点是充分发挥市场在提供产品和服务方面的优势，是积极寻求市场化运营的范式。“市场化运营”模式主要体现在两个方面。

其一，理念方面。在强调公平的原则下追求服务运营的高效率，上海市居家养老服务为社区老人集中建立人事档案，并根据老人的身体状况进行分类管理。对于不同经济水平的老人，可以享受不同层次的老年服务。

其二，运营方面。老年服务基本上靠市场化购买，社区通过与市场主体签订合同，让市场主体提供相应的服务，并对参与主体给予财政补贴和税收优惠。通过市场购买服务，老人只需要拿很少的钱，就能享受到高水平的服务。

（3）优缺点解读

优点在于：养老服务的实施由民间组织进行，政府只需负责出资和监督；有助于社区居家养老服务机构之间的竞争，提高养老服务质量和服务效率，促进老年服务市场的发展和成熟。

主要存在的问题：政府对服务企业的约束力和影响力有限；一些地方政府由于缺乏对服务对象的了解而资助不充足，容易出现养老需求与实际供给矛盾突出；企业为了追逐利润，容易舍弃或忽视低偿、无偿服务，从而影响为中低收入老年人提供服务。

以上社区居家养老的几种主要服务模式各有利弊，也各自适用于不同地区、不同服务内容。各地在发展居家养老服务的过程中，应因地制宜、因时制宜，创造性地吸收借鉴和组织实施各养老模式。

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